La definizione dei Livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEP) non è una semplice configurazione di prestazioni e del livello delle stesse ma prevede che vengano destinate le risorse sufficienti per poter permettere che tali prestazioni vengano erogate e garantite nel tempo. Per poter fare questo, in base alla normativa vigente, è necessario conoscere le risorse a disposizione, i costi standard di riferimento, i fabbisogni standard.
A regolare le procedure per la definizione delle risorse necessarie e sufficienti per l’attuazione dei LEPS è l’articolo 13 del decreto legislativo n. 68 del 2011 che ha stabilito che il procedimento per la definizione, il finanziamento e l’attuazione dei Livelli essenziali (LEP), è basato sulle seguenti fasi:
- indicazione, da parte della legge statale delle modalità di determinazione dei Livelli essenziali da garantirsi su tutto il territorio nazionale e contestuale determinazione delle macro-aree di intervento, ciascuna delle quali omogenea per tipologia di servizi offerti, indipendentemente dal livello di governo erogatore (comma 1);
- definizione dei Livelli essenziali previa determinazione, per ciascuna macro-area di intervento, dei costi e dei fabbisogni standard, nonché delle metodologie di monitoraggio e valutazione dell’efficienza e appropriatezza dei servizi offerti (comma 2);
- proposizione da parte del Governo, nell’ambito del disegno di legge di bilancio o con apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica, previo parere della Conferenza unificata, di norme volte a realizzare l’obiettivo della convergenza verso i Livelli essenziali dei costi e fabbisogni standard dei livelli di governo, nonché degli obiettivi di servizio (comma 3);
- ricognizione con DPCM, d’intesa con la Conferenza unificata e previo parere delle Commissioni di Camera e Senato competenti per i profili di carattere finanziario, dei LEP nelle materie dell’assistenza, dell’istruzione e del trasporto pubblico locale, con riferimento alla spesa in conto capitale, nonché la ricognizione dei livelli adeguati del servizio di trasporto pubblico locale (comma 4).
Il tema delle risorse disponibili e necessarie per garantire i Livelli essenziali e i fabbisogni standard è cruciale tanto più che con la sentenza n. 220 del 2021 la Corte ha fornito alcune definizioni che ci aiutano a capire cosa si intenda con Livello essenziale delle prestazioni (LEP), e cioè: “la soglia di spesa costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale”, nonché “il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivi tali diritti”.
Il costo standard e il fabbisogno standard
Per cominciare ad entrare nel merito occorre intanto comprendere il significato di due termini che sono stati introdotti dalla normativa: il costo standard e il fabbisogno standard.
Il costo standard indica il costo di un determinato servizio che viene fornito nelle migliori condizioni di efficienza ed appropriatezza. Applicato ad uno qualunque dei livelli essenziali delle prestazioni significa dunque il costo unitario necessario a garantire, in condizioni ottimali di efficienza e di appropriatezza, l’erogazione di una prestazione che può essere espressa in vari modi come per esempio un’ora di assistenza o l’erogazione del servizio per un intero anno. Per esempio, per quel che riguarda gli asili nido il costo standard è stato calcolato nel costo “pubblico” del servizio per un posto per un anno di frequenza che è pari a 7.668 euro (tiene conto solo dei costi medi a carico dell’ente locale).
I fabbisogni standard, invece, rappresentano le reali necessità finanziarie di un ente per garantire un determinato (servizio o) Livello essenziale in base alle caratteristiche dei diversi territori, clima, costo dei fattori produttivi e agli aspetti socio-demografici della popolazione residente. Ai Livelli essenziali, dunque, sono associati i fabbisogni standard necessari ad assicurare tali prestazioni, i quali rappresentano le reali necessità finanziarie di un ente locale in base alle sue caratteristiche territoriali e socio-demografiche. I fabbisogni standard, introdotti con il decreto legislativo n. 216 del 2010, costituiscono dunque i parametri cui ancorare il finanziamento delle spese fondamentali di comuni, città metropolitane e province, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica. Per determinarlo sono stati elaborati degli algoritmi che, nel passato, hanno riproposto erroneamente i costi storici dei singoli enti. Negli ultimi casi, invece, si utilizza uno schema molto più semplice e trasparente. Si moltiplica il costo standard per l’obiettivo di servizio che deve essere raggiunto. Per esempio, una volta che è determinato il costo orario (per esempio 20 euro) di un servizio (per esempio l’assistenza all’autonomia e alla comunicazione) lo si moltiplica per l’obiettivo di servizio determinato (per esempio 50 ore). Oppure, nel caso degli asili nido si moltiplica il costo standard di gestione annua di un posto dell’asilo nido (per esempio 7.668 euro) per tutti i posti che si intendono garantire. Per altre funzioni cosiddette Fondamentali dei comuni i fabbisogni standard approvati dalla Commissione tecnica per fabbisogni standard già da qualche anno influenzano il riparto ai comuni del Fondo di solidarietà comunale che arriverà a regime nel 2030.
I fabbisogni standard per la funzione servizi sociali dei comuni
Inizialmente, per individuare i fabbisogni standard della funzione servizi sociali di competenza comunale è stato scelto l’approccio Top-Down ed è stata applicata una funzione di spesa. Questo approccio, nella realtà, invece di determinare il fabbisogno finanziario per garantire le funzioni essenziali dei servizi sociali, ha riproposto il costo storico dei singoli servizi senza tener conto delle condizioni ambientali e della necessità di operare nel rispetto dei principi di efficienza ed appropriatezza. Questo approccio non ha perseguito gli obiettivi della legge e non ha determinato mutamenti e/o comportamenti virtuosi degli enti coinvolti.
A partire dalla metodologia approvata dalla Commissione Tecnica per la finanza locale (CTFS), nel 2020 si è seguito un approccio diverso, superando il vincolo della spesa storica e prendendo come riferimento dei territori benchmark[1]. Questo nuovo approccio ha permesso di individuare dei fabbisogni standard non più condizionati dalla spesa storica e rapportati alla spesa dei territori dove i Comuni garantivano un maggiore livello dei servizi a costi efficienti.
La nuova stima dei fabbisogni ha determinato un fabbisogno standard superiore alla spesa storica; per i Comuni delle regioni a statuto ordinario (RSO) il maggiore fabbisogno è stato stimato in 650 milioni di euro in più all’anno e per i Comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna un maggiore fabbisogno pari a 113 milioni annui.
Il legislatore con la legge di bilancio per il 2021 (Legge 178/2020) ha previsto risorse aggiuntive per i servizi sociali da destinare ai comuni delle RSO; le risorse sono state assegnate sulla base delle stime dei fabbisogni standard della funzione sociale approvati dalla CTFS nel 2020. Con la legge di bilancio per il 2022 (Legge 234/2021), in analogia con i Comuni RSO, il legislatore ha previsto risorse aggiuntive per i Comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna con l’obiettivo di garantire anche a quei Comuni le stesse condizioni dei Comuni delle RSO. Per questo è stata prevista una progressione delle risorse assegnate per il potenziamento dei servizi sociali previste dal comma 791, art. 1, Legge 178/2020 e comma 563, art. 1, Legge 234/2021.
Dunque, con i fabbisogni standard, relativi alla funzione sociale svolta dai Comuni, approvati dalla CTFS nel 2020 è cambiato radicalmente l’approccio per la determinazione della stima del fabbisogno di ogni singolo Comune. Se si confronta il dato dei fabbisogni standard stimati prima del 2020 e quelli stimati nel 2020 e utilizzati a partire dalla ripartizione del FSC del 2021 si nota un forte riallineamento dei nuovi fabbisogni standard, con il riconoscimento di un maggior fabbisogno per i Comuni delle Regioni del Sud, dei Comuni Umbri e Piemontesi.
La definizione di alcuni LEPS, come quello sul livello di copertura degli assistenti sociali, e l’individuazione degli obiettivi di servizio accompagnato da un incremento delle risorse, sta gradatamente incrementando la spesa che gli enti locali dedicano a questi servizi e di conseguenza anche la quantità degli stessi.
Il finanziamento degli obiettivi di servizio
Negli anni passati, gli obiettivi di servizio prevedevano una sanzione che consisteva nel fatto che gli enti che non raggiungevano l’obiettivo assegnato, in tutto o in parte, dovessero restituire la parte delle risorse non utilizzate al bilancio dello Stato.
Nel 2023 la Corte costituzionale, con la sentenza 71 del 2023, ha ritenuto la sanzione prevista dagli obiettivi di servizio non coerente con il dettato costituzionale dell’art. 120, secondo comma, indicando invece come soluzione, quella prevista dai principi costituzionali che prevede l’applicazione dei poteri sostitutivi dello Stato attraverso il commissariamento degli enti inadempienti.
La sentenza 71 del 2023 ha anche richiamato il legislatore ordinario su un altro aspetto indicando la necessità di collocare le risorse vincolate al raggiungimento degli obiettivi di servizio al di fuori del Fondo di solidarietà comunale (FSC), in quanto trattasi di risorse che fanno riferimento al comma 5 dell’art. 119 della Costituzione e non al comma 3.
Con la Legge 213/2023, art. 1, commi da 494 a 501, il legislatore ha recepito quanto osservato dalla sentenza n. 71/2023 della Corte costituzionale e ha rimodulato le risorse destinate agli obiettivi di servizio per il potenziamento dei servizi sociali, degli asili nido e del trasporto studenti con disabilità. L’ammontare totale è rimasto invariato ma la norma ha previsto che, a partire dal 2025, le risorse non confluiranno più nel fondo di solidarietà comunale (FSC) ma nel Fondo speciale per l’equità del livello servizi. Le risorse per gli obiettivi di servizio di asili nido e trasporto scolastico riconfluiranno nel FSC a partire dal 2029 e quelle degli obiettivi di servizio del sociale dal 2031.
La Legge, inoltre, ha modificato la sanzione per gli enti che non raggiungono l’obiettivo istituendo un potere di surroga in capo al Ministero dell’Interno e prevedendo, in una prima fase, la nomina del sindaco stesso a commissario. Infine, la legge ha limitato la restituzione delle risorse al solo caso in cui manchino gli utenti potenziali.
Le novità della Legge di Bilancio 2026
Come è noto, l’entrata in vigore delle disposizioni del decreto legislativo n. 68 del 2011, di cui si parla all’inizio di questo articolo, è stata più volte rinviata. Conseguentemente non è stato attuato il processo di definizione dei Livelli essenziali individuato dagli articoli 13 e 14 del medesimo decreto legislativo e non sono stati definiti in modo sistematico i relativi costi standard e il fabbisogno standard.
Nel frattempo, il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) ha previsto, nell’ambito della Missione 1, Componente 1, la “riforma del quadro fiscale subnazionale” (Riforma 1.14), la quale consiste nel completamento del federalismo fiscale regionale entro il secondo trimestre del 2026. L’obiettivo è stato inoltre rimodulato per fare in modo che ci sia l’“entrata in vigore di atti normativi che definiscano i livelli essenziali delle prestazioni per il federalismo fiscale delle regioni a statuto ordinario in almeno due settori di intervento”.
Con il comma 696 dell’art. 1 della L. 199/2025, in attuazione del PNRR che chiede questa azione, si “individuano” 11 Livelli essenziali delle prestazioni sociali ma di questi solo uno è effettivamente nuovo (l’assistenza alla autonomia e alla comunicazione degli studenti disabili) mentre gli altri 10 sono già stati approvati con leggi precedenti. In buona sostanza si creano le condizioni per far “apparire” che si è data attuazione all’obiettivo di riforma del PNRR.
Questo comma, dunque, è stato inserito nella Legge di Bilancio 2026 per cercare di conseguire in fretta e furia uno degli obiettivi di riforma contenuti nel PNRR che è relativo al completamento del federalismo fiscale (L. n. 42/2009). Uno degli obiettivi (M1C1-1.14) era appunto la “definizione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei fabbisogni standard” (e poi anche la fiscalizzazione dei trasferimenti) da raggiungere entro dicembre 2024 poi spostato al giugno 2026. Ovviamente, dopo 16 anni di stasi, permangono tutte le perplessità circa l’esito del completamento di una riforma “virtuale” da realizzare in sei mesi.
Come si è visto, il comma 696 precisa che si intende dare attuazione a quanto previsto in particolare dal comma 2 dell’articolo 13 del decreto legislativo n. 68 del 2011 e cioè alla definizione dei Livelli essenziali previa determinazione, per ciascuna macroarea di intervento, dei costi e dei fabbisogni standard, nonché delle metodologie di monitoraggio e valutazione dell’efficienza e appropriatezza dei servizi offerti. Sembrerebbe quindi che per la definizione, il finanziamento e l’attuazione dei Livelli essenziali non ci si dovrebbe più attenere a quanto previsto dai commi 3 (individuazione in legge di bilancio di norme volte a realizzare la convergenza verso i LEP) e 4 (ricognizione con DPCM dei LEP esistenti) dell’art. 13 del Decreto Legislativo 68 del 2011.
Per limitarci agli aspetti relativi alla definizione del costo standard e del fabbisogno standard per il finanziamento dei Livelli essenziali la Legge di Bilancio, al comma 701, ridefinisce le procedure per la definizione del fabbisogno standard. Ci sarà un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da approvare entro il 30 giugno 2026, adottato sulla base delle ipotesi tecniche formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, per determinare i livelli di spesa di riferimento per ogni Ambito territoriale sociale (ATS), pari all’ammontare della somma dei fabbisogni standard monetari dei singoli comuni componenti l’ATS. Con lo stesso decreto sono individuati, in via progressiva, i criteri di riparto delle risorse che tengano conto degli effettivi beneficiari delle prestazioni e dei fabbisogni reali dei territori. Da rilevare che non sono definiti i criteri che Commissione tecnica per i fabbisogni standard dovrà per proporre le ipotesi tecniche per la definizione del fabbisogno standard. Ci si atterrà al costo standard dei servizi o si sceglierà un’altra strada?
Occorre inoltre sottolineare che la norma non parla dei livelli di spesa per tutti i LEPS già approvati sinora ma solo di quelli di cui si parla nella Legge di Bilancio 2026 (che non sono tutti) .
Il finanziamento del fabbisogno standard
La Legge di Bilancio 2026 chiarisce che il sistema è finanziato dalle risorse già previste in bilancio a legislazione vigente (Cfr. Tab. 1) per tali attività (art. 1 comma 700). Viene invece previsto un finanziamento aggiuntivo di 200 milioni di euro solo per il finanziamento delle équipe multidisciplinari dell’Assegno di inclusione a decorrere dall’anno 2027, trattandosi di un obiettivo di servizio nuovo da implementare (Art. 1, comma 704).
Tab. 1 – Fondi per il finanziamento dei LEPS appartenenti al sistema di garanzia
| FONDI | 2026 | 2027 |
| Fondo nazionale per le non autosufficienze | 934.570.000 | 1.108.470.000 |
| Fondo nazionale per le politiche sociali | 390.925.678 | 390.925.678 |
| Fondo per il “Dopo di noi” | 73.330.996 | 73.330.996 |
| Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale | 617.000.000 | 617.000.000 |
| Fondo speciale per l’equità del livello dei servizi (FELS): quota sociale per le regioni a statuto ordinario | 442.923.000 | 501.923.000 |
| Fondo speciale per l’equità del livello dei servizi (FELS): quota sociale per Sicilia e Sardegna | 77.000.000 | 87.000.000 |
| TOTALE | 2.535.749.674 | 2.778.649.674 |
Fonte: Consiglio dei Ministri (2025) e L. 199/2025.
A questo quadro si aggiunge una novità. Le amministrazioni regionali e locali dovranno concorrere ad assicurare agli Ambiti territoriali sociali (ATS) le risorse per raggiungere i livelli di spesa di riferimento pur nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente (art. 1 comma 704). Si tratta di una novità rilevante e di certo sfuggita a molti perché sinora si era affermato il concetto che i livelli essenziali dovevano essere finanziati dallo Stato fino a quando non sarà pienamente attuato il Federalismo fiscale di cui alla L. 42/2009 (a quel punto ci sarà un mix di risorse nazionali e di entrate fiscali trattenute a livello locale stabilite a livello centrale). Si ribalta dunque un principio introducendo il concetto che regioni e comuni devono contribuire all’attuazione dei LEPS che appare in chiaro contrasto con ciò che accade per esempio con i Livelli essenziali in sanità e nella pubblica istruzione. Pertanto, questo cambio di rotta sul coinvolgimento regionale e comunale sul finanziamento dei LEPS, allo stato attuale, appare prematuro e preoccupante stante le sfibrate casse comunali.
Con così tante incognite, il tema dei temi che è quello di un finanziamento adeguato per i LEPS rimane insoluto e la normativa contenuta nella Legge di Bilancio 2026, non solo non risolve, ma come abbiamo rilevato, addirittura aggrava.
Bibliografia e normativa di riferimento
Decreto del Presidente del consiglio dei ministri 1° luglio 2021. Obiettivi di servizio e modalità di monitoraggio per definire il livello dei servizi offerti e l’utilizzo delle risorse da destinare al finanziamento e allo sviluppo dei servizi sociali: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2021/09/01/209/sg/pdf
Decreto legislativo n. 68 del 2011, Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2011-05-06;68
Legge 30 dicembre 2025, n. 199: Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2026 e bilancio pluriennale per il triennio 2026-2028.
LEGGE 5 maggio 2009, n. 42, Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2009-05-05;42
Pesaresi F., I Livelli essenziali delle prestazioni sociali nel bilancio 2026: https://francopesaresi.blogspot.com/2026/01/i-livelli-essenziali-delle-prestazioni.html
Senato della Repubblica, Camera dei Deputati, Dossier Legge di Bilancio 2026, 24/12/2025: https://temi.camera.it/leg19/provvedimento/la-legge-di-bilancio-2026.html
Stradiotto M., Equizzi C., Dispotico R., Sogei, I servizi sociali erogati dai Comuni, in “Analisi della governance e della spesa dei servizi sociali territoriali”, CNEL Quaderno n.22/2024: https://www.cnel.it/Portals/0/CNEL/QUADERNI%20CNEL/CNEL_QUADERNO%20N.%2022%202024_ok%20%20con%20rettifiche%20INAPP.pdf?ver=2025-01-11-072349-917
[1] In italiano, “benchmark” si traduce principalmente con “punto di riferimento”, “parametro di riferimento” o semplicemente “riferimento”.
