CUP: un percorso attuativo che si deve ancora concludere. di Franco Pesaresi

Posted on By Redazione sossanita
  1. Il quadro normativo dei CUP: una storia più lunga di quanto sembri

Quando prenoti una visita al telefono o online, quello che vedi è la punta di un iceberg normativo che si è costruito pezzo per pezzo per oltre trent’anni. Ecco le tappe principali.

1994 – il primo intervento, quasi dimenticato. Molto prima che il tema “liste d’attesa” entrasse nel dibattito pubblico, la legge 23 dicembre 1994, n. 724 già conteneva, all’articolo 3, comma 8, i primi riferimenti normativi al tema. È un precedente che raramente viene citato, ma segnala che il problema dell’accesso alle prestazioni sanitarie è strutturale nel nostro Servizio Sanitario Nazionale fin dai suoi primi decenni di vita, non una degenerazione recente.

2005 – la legge che vieta di “chiudere le agende”. Il vero punto di svolta arriva con la legge finanziaria per il 2006 (legge 266/2005). Il comma 280 dell’articolo 1 impegna le Regioni a realizzare gli interventi del piano nazionale di contenimento dei tempi di attesa, ma è il comma successivo il cuore normativo per i pazienti: il comma 282 vieta esplicitamente alle aziende sanitarie e ospedaliere di sospendere le attività di prenotazione – quello che chiamiamo “agende chiuse” o “liste bloccate”. La violazione non è priva di conseguenze: i commi 283 e 284 istituiscono un sistema sanzionatorio, affidando alla Commissione nazionale sull’appropriatezza delle prescrizioni il compito di fissare i criteri per l’applicazione delle sanzioni da parte di Regioni e Province autonome. Noi oggi sappiamo che questo problema ha continuato a persistere fino a (quasi) i giorni nostri

2009 – le prime linee guida nazionali sul sistema CUP. Con la crescente diffusione dei sistemi informatici, il Ministero della Salute, insieme alle Regioni, avvia un lavoro di armonizzazione: nasce il documento “Sistema CUP – Linee guida nazionali”, predisposto per definire caratteristiche minime e uniformi dei sistemi CUP a livello nazionale, affrontando aspetti organizzativo-gestionali, informativo-semantici e funzionali. Le linee guida descrivono anche i diversi canali attraverso cui il cittadino può prenotare: sportello, telefono, internet, farmacie territoriali.

2012 – i CUP entrano nell’agenda digitale. Il decreto-legge 5/2012 (convertito in legge 35/2012), che introduce l’Agenda digitale italiana, dedica ai CUP l’articolo 47-bis: nei piani sanitari nazionali e regionali si privilegia la gestione elettronica delle pratiche cliniche e i sistemi di prenotazione elettronica, con l’obiettivo di migliorare l’accessibilità e contenere i costi.

2018-2019 – i primi soldi veri per l’infrastruttura digitale. Prima ancora della riforma 2024, lo Stato aveva già riconosciuto che il problema era anche tecnologico: la Legge di Bilancio 2019 ha stanziato 350 milioni di euro e il decreto-legge 119/2018 altri 50 milioni, entrambi destinati esplicitamente a potenziare l’infrastruttura tecnologica e digitale dei Centri Unici di Prenotazione. È un dato utile per comprendere la situazione: la riforma del 2024 non nasce dal nulla, arriva dopo anni di finanziamenti mirati che evidentemente non erano bastati a risolvere il nodo strutturale.

2006-2021 – I Piani Nazionali di Governo delle Liste di Attesa (PNGLA). In parallelo, ogni pochi anni Stato e Regioni si accordano su un Piano che fissa i tempi massimi di attesa per le diverse prestazioni: il primo copre il triennio 2006-2008, seguono quelli 2010-2012 e, da ultimo, il PNGLA 2019-2021, tuttora tecnicamente in vigore per proroga. Quest’ultimo piano è particolarmente ricco: sono presenti 8 macro-aree di lavoro: criteri di prescrizione, governo della mancata disdetta, pianificazione della produzione, potenziamento della capacità produttiva, gestione per pacchetti e percorsi, visibilità delle agende, informazione e prenotazione, monitoraggio (Boscolo et al., 2021).  Le Linee guida nazionali sostanzialmente affermano che il CUP non è un ufficio a sé, ma attraversa trasversalmente quasi ogni leva di policy sulle liste d’attesa. Non a caso, proprio dentro quest’area il Piano richiede lo sviluppo di un CUP online che permetta di consultare in tempo reale l’attesa per ciascuna classe di priorità, annullare prenotazioni, pagare il ticket con carta, e ristampare il promemoria dell’appuntamento.

2024 – la riforma più recente: un CUP unico regionale, ovunque. La svolta più importante degli ultimi anni arriva con il decreto-legge 73/2024, convertito nella legge 107/2024 (il “decreto liste d’attesa”). Il principio cardine, all’articolo 3: gli erogatori pubblici e i privati accreditati, ospedalieri e ambulatoriali, devono afferire a un Centro Unico di Prenotazione unico a livello regionale o infra-regionale, con l’obiettivo di garantire piena interoperabilità tra i vari sportelli di prenotazione. Il decreto rafforza anche il vecchio divieto di chiudere le agende: in caso di violazione, si applicano le sanzioni della legge 266/2005, raddoppiate nel minimo e nel massimo edittale. Vengono introdotti nuovi obblighi operativi – il CUP deve attivare un sistema di promemoria e richiesta di conferma o cancellazione della prenotazione, oltre a sistemi di ottimizzazione delle agende, secondo linee di indirizzo nazionali – e per i privati accreditati l’interoperabilità con i CUP territoriali diventa condizione preliminare, a pena di nullità, per la stipula degli accordi contrattuali con il Servizio sanitario regionale. Nella versione approvata dal Parlamento si aggiunge anche l’obbligo di piena trasparenza delle agende, che diventa elemento contrattuale qualificante per tutti gli erogatori.

2026 – nuovo Piano nazionale di governo delle liste di attesa (PNGLA) 2026-2028. Il PNGLA 2026-2028 è stato approvato don Decreto del Ministero della Salute del 26/6/2026.  Per chi si occupa di CUP, il Piano segna un cambio di prospettiva netto: non più uno strumento centrato sull’aumento dell’offerta di prestazioni, ma un documento che punta a governare la domanda attraverso appropriatezza prescrittiva, unificazione delle agende di prenotazione, rafforzamento dei percorsi di tutela e un sistema di monitoraggio e trasparenza dei dati.

Il cuore CUP del Piano è un obbligo tanto semplice da enunciare quanto complesso da realizzare: tutte le agende di prenotazione – pubbliche, private accreditate e persino quelle della libera professione intramuraria (intramoenia) – dovranno confluire nei sistemi CUP. È la stessa richiesta che il DL 73/2024 aveva già formulato due anni prima, e che le Regioni hanno finora rispettato solo in parte. A questo si affiancano alcune novità operative specifiche per il CUP: l’obbligo di quesito diagnostico e classe di priorità in ricetta, l’estensione del RAO (Raggruppamenti di Attesa Omogenei) anche ai ricoveri programmati, e – sul fronte della disdetta – l’obbligo per chi non si presenta senza cancellare la prenotazione di pagare comunque la quota ordinaria di partecipazione al costo.

Il Piano assegna infine alla Piattaforma Nazionale Liste di Attesa (PNLA), gestita da Agenas, il ruolo di infrastruttura di raccordo: dovrà interoperare con le piattaforme regionali e con i CUP per produrre un cruscotto nazionale capace di monitorare la disponibilità delle agende prenotabili, distinguendo tra attività SSN, intramoenia e privato accreditato – proprio quella disaggregazione che oggi ancora manca.

Il PNGLA contiene anche le linee di indirizzo nazionali con le indicazioni tecniche per il nuovo sistema di disdetta delle prenotazioni e l’ottimizzazione delle agende CUP in attuazione di quanto stabilito dal Decreto Legge n. 73/2024 (Art. 3, comma 5, Decreto Liste d’Attesa) che prevedeva l’approvazione di un decreto su questi aspetti (Cfr. fig. 1).

Restano da tradurre in pratica quanto contenuto del PNGLA: il decreto ministeriale di adozione del Piano fa scattare i termini per l’attuazione, ed entro 120 giorni dalla sua entrata in vigore (22/12/2026), i Piani regionali dovranno specificare, tra l’altro, le modalità di organizzazione dei CUP.

Fig. 1 – Il flusso delle normative principali sui Centri unici di prenotazione (CUP)

Se si guarda alla sequenza di interventi – 1994, 2005, 2009, 2012, 2018-2019, 2024, 2026 – emerge un modello operativo chiaro. Ogni pochi anni il legislatore torna sullo stesso problema con strumenti sempre più stringenti (prima raccomandazioni, poi divieti, poi finanziamenti, infine obblighi contrattuali con sanzione di nullità). È la prova migliore che i CUP non sono mai stati un dettaglio tecnico-organizzativo, ma un nodo che lo Stato ha provato a sciogliere con intensità crescente senza mai risolverlo del tutto.

  1. Che cosa è il CUP?

Dopo tante norme che cosa è dunque il CUP?

Secondo il Decreto M.S. 26/6/2026 che ha approvato il PNGLA 2026-2028, “Per Centro Unico di Prenotazione (CUP), si intende il sistema centralizzato informatizzato di prenotazione delle prestazioni sanitarie, deputato a:

  • gestire l’intera offerta (SSN, regime convenzionato, libera professione intramoenia) con efficienza;
  • strutturare in modo organizzato l’attività delle unità eroganti per ciò che attiene l’erogazione delle prestazioni;
  • interfacciare le diverse procedure di gestione dell’erogazione, degli accessi e delle relative informazioni;
  • supportare modalità di programmazione dell’offerta e comunicazione ai cittadini finalizzate al contenimento dei tempi di attesa”.

Pertanto tutti gli erogatori pubblici e tutti gli erogatori privati accreditati ospedalieri e ambulatoriali devono afferire al CUP che è unico a livello regionale (CUP unificato o CUP integrato[1]).

Al CUP compete, altresì, l’attivazione di un sistema di recall e di disdetta delle prenotazioni, per ricordare all’assistito la data di erogazione della prestazione, per richiedere la conferma o la cancellazione della prenotazione, da effettuarsi almeno due giorni lavorativi prima dell’erogazione della prestazione, anche da remoto (art. 3 comma 5 del DL 73/2024). La chiusura/indisponibilità delle agende di prenotazione è inderogabilmente vietata presso tutte le strutture pubbliche e private accreditate, senza alcuna eccezione (PNGLA 2026-28).

L’attuazione di tutto questo spettava alle Regioni e spetta ancor di più oggi alle regioni per realizzare un sistema che assicuri ai cittadini la possibilità di prenotare le prestazioni tramite un CUP al fine di interfacciare in modo ottimale il complesso dell’offerta pubblica e privata accreditata con quello della domanda, e per supportare la gestione dei percorsi diagnostico-terapeutici.

  1. La riforma 2024: perché è considerata la svolta più importante

La riforma nasce dal decreto-legge 73/2024 (art. 3), convertito senza stravolgimenti nella legge 107/2024 (informalmente nota come “decreto liste d’attesa”). Rispetto al passato qui il legislatore non si limita a fissare principi generali: entra nel dettaglio operativo. Ecco i punti chiave.

  1. Un solo CUP per regione(o al massimo per macro-area infra-regionale).Non più CUP aziendali che comunicano tra loro in modo più o meno efficace, ma un unico Centro di Prenotazione a cui devono afferire tutti gli erogatori – sia pubblici che privati accreditati, sia ospedalieri che ambulatoriali. È il cambio di paradigma centrale: prima il CUP “unico” era spesso un’etichetta che copriva sistemi frammentati per azienda sanitaria; ora la legge chiede letteralmente un solo sistema per tutta la regione (o al più una sua articolazione infra-regionale, per le regioni più grandi).
  2. I privati accreditati non possono più restarne fuori – pena la nullità del contratto.Questo è probabilmente il passaggio potenzialmente di maggior efficacia. La piena interoperabilità dei centri di prenotazione dei privati accreditati con i CUP territoriali diventa condizione preliminare, a pena di nullità, per la stipula degli accordi contrattuali con il Servizio sanitario regionale. Detto semplicemente: una clinica privata accreditata che vuole continuare a lavorare con il SSN deve collegare le proprie agende al CUP regionale, altrimenti il contratto con la Regione può essere dichiarato nullo. È una leva molto più forte di un semplice invito alla collaborazione.
  3. Il divieto storico di “chiudere le agende” viene rafforzato, non solo confermato.La legge richiama il vecchio divieto del 2005 ma raddoppia nel minimo e nel massimo le sanzioni previste in caso di violazione. Lanuova sanzione viene rideterminata in un minimo di 2.000 euro fino a un massimo di 12.000 euro.
  4. Nuovi obblighi operativi per il CUP stesso.Non basta più prenotare: il CUP deve attivare un sistema che ricordi all’assistito la data della prestazione e richieda conferma o cancellazione almeno due giorni lavorativi prima, oltre a sistemi di ottimizzazione delle agende, pensati soprattutto per ridurre le “mancate presentazioni” che tolgono posti a chi ne avrebbe davvero bisogno. Le modalità tecniche non sono lasciate alle singole regioni, ma devono seguire linee di indirizzo omogenee a livello nazionale, adottate con decreto del Ministro della Salute previa intesa in Conferenza Stato-Regioni.
  5. Trasparenza delle agende come clausola contrattuale.Tutti gli erogatori, pubblici e privati, devono garantire piena trasparenza sulle prenotazioni effettuate e sui posti disponibili per ogni prestazione, e questo diventa un elemento contrattuale qualificante; quindi non un auspicio, ma qualcosa che può pesare sul rinnovo o meno degli accordi con le strutture.
  6. Chi sviluppa il CUP e non rispetta i patti rischia grosso.Un dettaglio tecnico ma rivelatore della serietà con cui si vuole trattare il tema: l’inadempienza contrattuale accertata da parte delle società affidatarie dello sviluppo del CUP regionale costituisce “illecito professionale grave” secondo il nuovo codice dei contratti pubblici – una qualifica che può escludere quell’azienda da future gare pubbliche.
  7. I dati del CUP finiscono in un circuito nazionale di monitoraggio.I dati delle prenotazioni raccolti dai CUP regionali vengono resi disponibili al Ministero della Salute e ad AGENAS (l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali), insieme ai dati della ricetta dematerializzata. In questo modo si costruisce finalmente una fotografia nazionale reale delle liste d’attesa, superando l’attuale mosaico di sistemi regionali che parlano poco tra loro (Cfr. Fig. 2).

La norma è ambiziosa e stringente  ma resta il nodo dell’attuazione. Ed in effetti, tradurla in pratica sta richiedendo tempi ben più lunghi di quelli previsti dal legislatore.

Fig. 2 – La riforma dei CUP in base al decreto-legge 73/2024

  1. L’attuazione regionale: la teoria e la pratica

Allo stato attuale, quasi nessuna regione ha davvero un CUP “unico regionale” nel senso pieno voluto dalla riforma del 2024. La normativa nazionale chiede che ogni erogatore, pubblico e privato accreditato, confluisca in un unico centro di prenotazione a livello regionale (o infra-regionale). Ma sul territorio la situazione reale è molto più frammentata: occorre tener conto che la legge nazionale del 2024 non fotografa la realtà, la impone come obiettivo e le regioni sono a stadi molto diversi nel raggiungerlo.

Nelle regioni prevale ancora l’organizzazione per bacino provinciale o aziendale, spesso con un sistema informatico regionale sottostante che però non elimina la frammentazione operativa:

  • Emilia-Romagna: ha un sistema regionale, CUPweb, che copre le prestazioni più richieste per SSN e libera professione, ma è organizzato per Azienda USL (Piacenza, Parma, Reggio Emilia, Modena, Bologna, Imola, Ferrara, e l’AUSL della Romagna, che dal 2014 riunisce i territori di Forlì-Cesena, Ravenna e Rimini), ciascuna con propria gestione.
  • Lazio: esiste un numero unico regionale (ReCUP, 069939) attivo su tutte le ASL e Aziende Ospedaliere di Roma e del Lazio, ma restano attivi anche call center provinciali per la libera professione, come quello di Latina, che opera con un proprio numero e 20 punti CUP sul territorio provinciale.
  • Piemonte ha un doppio binario: da un lato il nuovo CUP con intelligenza artificiale, il cui avvio è slittato a causa di un ricorso amministrativo di un concorrente alla gara, accolto dal TAR nel luglio 2026 con l’annullamento dell’aggiudicazione e un ulteriore rinvio dell’operatività al 2027, dall’altro un sistema più semplice già attivo, con un Call Center regionale unico (numero verde 800.000.500), nato nel 2015 come CUP unico provinciale per Torino, Novara e Alessandria e nel tempo esteso a gran parte del territorio, includendo oggi anche Biella, il VCO, l’ASL Cuneo1, l’ASL TO4 e, dal 2026, la stessa ASL Città di Torino.
  • Sardegna: qui la situazione è particolare, esiste già oggi un sistema informativo unico CUP regionale con prenotazioni interaziendali, nomenclatore e catalogo condivisi, Call Center regionale unico e un Gruppo di Coordinamento CUP regionale, ma nel 2025 la Regione ha varato nuove linee guida per andare oltre, verso una gestione realmente unificata con un unico operatore regionale.
  • Sicilia e Puglia: restano organizzate per ASP/ASL provinciale (Agrigento, Caltanissetta, Catania, Enna, Messina, Palermo, Ragusa, Siracusa, Trapani per la Sicilia; Brindisi, Taranto, BAT (Barletta-Andria-Trani), Bari, Foggia, Lecce per la Puglia), ciascuna con propri riferimenti CUP.
  • Veneto: la prenotazione passa per singola Azienda ULSS (nove in tutto) o Azienda ospedaliera, ciascuna con propri canali di accesso (sportelli fisici, app aziendali, farmacie FarmaCUP) collegati tramite il Fascicolo sanitario elettronico più che un vero sportello unico regionale.
  • La Lombardia ha già avviato concretamente un CUP unico regionale – unica regione in Italia ad averlo fatto, con circa il 58% delle attività già transitate sulla nuova piattaforma a metà 2026 – ma con un percorso segnato da ritardi ripetuti, soprattutto sul fronte dell’adesione delle strutture private accreditate; il completamento è atteso entro la fine del 2026.

Dati più vecchi di quelli appena esposti sono presenti nel monitoraggio AGENAS 2024, che è l’ultimo dato nazionale comparabile disponibile. Purtroppo si tratta di dati “vecchi” e insufficienti per valutare uno stato di avanzamento di una riforma che è del giugno 2024 ma possono servire per integrare quelli più aggiornati (Cfr. Tab. 1). Comunque, nel 2024,  il 91,1% (91,8 nel 2023) delle prenotazioni risultava effettuato tramite agende gestite dal CUP; 12 Regioni/PA utilizzavano esclusivamente l’agenda CUP, mentre la Liguria era al 29,64% (Agenas, 2024).

Tab. 1 – Situazione dei CUP regionali al 2024

Regione/PA Utilizzo agenda CUP 2024 Situazione CUP / integrazione Valutazione sintetica dello stato
Abruzzo 100% Agenda CUP utilizzata per tutte le prenotazioni monitorate Avanzato
Basilicata 100% Agenda CUP esclusiva Avanzato
Calabria 100% Nel 2024 entra nel gruppo delle Regioni con agenda CUP esclusiva Avanzato
Campania >90% CUP molto utilizzato; integrazione del privato accreditato prevista/realizzata progressivamente Avanzato, ma non completo
Emilia-Romagna 70–90% Sistema CUP regionale, ma non tutte le prenotazioni passano dall’agenda CUP Intermedio
Friuli-Venezia Giulia 100% Agenda CUP esclusiva Avanzato
Lazio >90% CUP molto utilizzato, ma rimangono quote di prenotazioni fuori CUP Avanzato, ma non completo
Liguria 29,64% Forte presenza di modalità di prenotazione esterne al CUP Criticità elevata
Lombardia >90% Nel 2025-26 in corso la costruzione del CUP unico regionale; integrazione progressiva di pubblico e privato Transizione
Marche 100% Agenda CUP esclusiva; già integrata anche con strutture private accreditate Avanzato
Molise 100% Agenda CUP esclusiva Avanzato
Piemonte 70–90% CUP unico regionale in costruzione; nel 2024 circa 76,3% delle prenotazioni tramite CUP Intermedio / transizione
Puglia >90% CUP molto utilizzato; non ancora 100% Avanzato, ma non completo
Sardegna 70–90% CUP utilizzato, ma permane una quota significativa di agende non CUP Intermedio
Sicilia >90% CUP molto utilizzato, ma non ancora esclusivo Avanzato, ma non completo
Toscana 100% Agenda CUP esclusiva Avanzato
Umbria 100% Agenda CUP esclusiva Avanzato
Valle d’Aosta 100% Agenda CUP esclusiva Avanzato
Veneto 100% Agenda CUP esclusiva Avanzato
PA Bolzano 100% Agenda CUP esclusiva Avanzato
PA Trento 100% Agenda CUP esclusiva Avanzato

Fonte: ns. elaborazione da monitoraggio AGENAS 2024 sulle agende di prenotazione. 

Ma attenzione: “100% CUP” non significa necessariamente “CUP unico regionale”. Il dato AGENAS misura la percentuale di prenotazioni effettuate attraverso l’agenda gestita dal CUP. Non misura automaticamente:

  • se esiste un unico sistema informatico regionale;
  • se tutte le strutture pubbliche sono collegate;
  • se sono collegate tutte le strutture private accreditate;
  • se tutte le agende sono aperte;
  • se il cittadino vede la prima disponibilità regionale;
  • se le agende sono aggiornate in tempo reale;
  • se il sistema gestisce efficacemente disdette e no-show.

La legge impone (D.L. 73/2024) che gli erogatori pubblici e privati accreditati afferiscano al CUP unico regionale o infrarregionale e che le relative agende siano interoperabili. Il Ministero chiarisce esplicitamente che il privato accreditato deve mettere a disposizione tutta la propria offerta nel CUP regionale. E proprio qui emergono le differenze più significative.

Per esempio, le Marche nel 2024 risultano al 100%, ma questo dato va distinto dalla questione dell’architettura e dell’effettiva integrazione di tutte le agende regionali. La soluzione marchigiana, tuttavia, è interessante: già negli anni precedenti il CUP regionale utilizzava le agende delle strutture private accreditate e disponeva di liste di garanzia, attraverso le quali il sistema cercava ulteriori disponibilità e poteva attivare posti presso strutture private accreditate.

Inoltre, ci sono differenze significative fra le regioni nelle modalità di accesso utilizzabili dai cittadini, considerando quelle che richiedevano il minor numero di passaggi o autenticazioni. Per esempio:

  • i sistemi di autenticazione sono diversi: SPID, CIE, tessera sanitaria/codice fiscale;
  • alcune Regioni consentono addirittura di consultare i tempi di attesa senza autenticazione;
  • il Molise risultava l’unica Regione priva di un portale web regionale di prenotazione, mettendo a disposizione soltanto un’app;
  • carenze su informazioni omogenee e facilmente utilizzabili sui tempi di attesa (Gimbe 2024).

Il quadro che ne esce è quindi a tre velocità: una minoranza di regioni con un sistema informativo regionale già maturo ma non ancora pienamente “unico” nel senso gestionale-contrattuale (Sardegna, in parte Emilia-Romagna), una regione che sta costruendo da zero un vero CUP unico regionale seguendo alla lettera la riforma 2024 (Lombardia), e la maggioranza che opera ancora per bacini provinciali o aziendali con un numero verde regionale che spesso è più un instradamento telefonico centralizzato che una reale unificazione delle agende.

Ma in realtà non abbiamo ancora i dati per valutare lo stato di attuazione del D.L. 73/2024 e per dirla con un linguaggio più facilmente comprensibile non abbiamo le informazioni per valutare lo stato di attuazione effettiva dei CUP regionali.

Per misurare lo stato della realizzazione e la qualità del CUP dovremmo avere le informazioni relative almeno agli 8 indicatori contenuti nella Tab. 2.

Tab. 2 – Gli indicatori necessari per valutare lo stato di attuazione dei CUP regionali

Indicatore L’indicatore deve rispondere alla seguente domanda
1. CUP regionale Esiste un sistema effettivamente regionale?
2. Pubblico Tutte le strutture pubbliche sono collegate?
3. Privato accreditato Tutte le strutture accreditate sono collegate?
4. Completezza agende Tutte le agende sono caricate nel CUP?
5. Prima disponibilità Il CUP ricerca la prima disponibilità nell’intera rete?
6. ALPI Anche l’intramoenia è gestita dal CUP?
7. Disdette/recall Il sistema recupera le prestazioni non disdette e contrasta le mancate presentazioni?
8. Trasparenza Il cittadino può vedere disponibilità e tempi di attesa delle diverse strutture?

In sostanza, la legge del 2024 ha dato una scadenza e un obiettivo chiaro, ma il “CUP unico” resta oggi più una direzione di marcia che una realtà diffusa.

La scarsità di comunicazione pubblica sistematica sullo stato di attuazione è essa stessa una parte della storia;  a differenza di altre riforme sanitarie, qui manca un cruscotto nazionale che permetta di confrontare le regioni in modo omogeneo.

  1. I primi dati della PNLA aggiornata: un miglioramento apparente

Nel maggio 2026 la Piattaforma Nazionale Liste di Attesa (PNLA) è stata profondamente rinnovata, e a luglio Agenas ha pubblicato il primo bollettino trimestrale basato sui nuovi dati provenienti dai CUP regionali. I numeri, a prima vista, raccontano un miglioramento: nel primo semestre 2026 il 78,5% delle prime disponibilità proposte per le visite rispetta i tempi massimi previsti dalle classi di priorità (contro il 76,4% nello stesso periodo del 2025), e per gli esami diagnostici la quota sale dall’82,8% all’84,6%. Il progresso è più marcato proprio per le prestazioni più urgenti: nella classe U (erogazione entro 3 giorni) la quota di rispetto dei tempi cresce di oltre 3 punti sia per le visite che per gli esami.

Un’analisi dell’Osservatorio sui Conti Pubblici Italiani (OCPI) invita però a leggere questi dati con cautela, per almeno tre ordini di motivi che vale la pena riportare qui perché toccano il cuore del problema che stiamo raccontando.

Primo: cosa misura davvero l’indicatore. La Piattaforma registra la prima disponibilità proposta dall’Azienda sanitaria – non l’appuntamento effettivamente accettato, né la prestazione infine erogata. La differenza non è cosmetica: le ASL coprono spesso territori molto estesi, e un cittadino può ricevere una proposta formalmente “entro soglia” ma in una struttura troppo lontana o in una data incompatibile, decidendo quindi di aspettare un’alternativa più comoda (o di rinunciare, o di rivolgersi al privato). Gli stessi dati Agenas mostrano che a livello nazionale, nel 20% dei casi, il cittadino rifiuta la prima disponibilità proposta per accettare un appuntamento oltre i tempi massimi. In un caso citato dall’OCPI – le visite con priorità B in Campania nel 2026 – l’80% delle prime disponibilità rispetta la soglia dei 10 giorni, ma tra gli appuntamenti effettivamente accettati la quota crolla al 48%. Questo confronto, sottolinea l’OCPI, non è reso sistematicamente disponibile dalla Piattaforma.

Secondo: la copertura resta parziale. Il monitoraggio riguarda 14 tipologie di prime visite e 22 di primi esami strumentali, escludendo tra l’altro visite ed esami di controllo. Le circa 32 milioni di prestazioni coperte nel 2025 rappresentano solo un quinto circa dei 147 milioni di prestazioni ambulatoriali complessive a carico del SSN (dato 2023, ultimo disponibile).

Terzo: la comparabilità nel tempo è compromessa. Confrontando i dati 2025 ripubblicati nella nuova edizione con quelli della vecchia versione della Piattaforma emergono scarti enormi – mai in peggioramento, sempre in miglioramento – che difficilmente riflettono un reale cambiamento del servizio nella seconda metà dell’anno. Per una colonscopia con priorità D, ad esempio, il tempo entro cui veniva erogato il 75% delle prestazioni scende da 243 a 96 giorni tra le due edizioni; per una mammografia con priorità P, da 248 a 90 giorni. L’OCPI ipotizza che sia cambiato il “momento del percorso assistenziale” preso a riferimento (forse dalla prestazione erogata alla prima disponibilità proposta), ma la Piattaforma non consente di verificarlo. Un’ulteriore conferma, indiretta, del problema di trasparenza metodologica che attraversa tutto il sistema di monitoraggio.

C’è infine un dato che si presta a una lettura più politica che tecnica: nelle Regioni dove le prescrizioni con priorità minima (classe P, 120 giorni) pesano di più, la percentuale di rispetto dei tempi tende a essere più alta – un pattern evidente per la Basilicata (86% delle prescrizioni in classe P, 95% di rispetto dei tempi) e per Campania, Molise e Calabria, mentre Marche e Veneto ottengono percentuali di rispetto sopra il 90% pur restando vicine alla media nazionale quanto a distribuzione delle priorità. La correlazione non permette di stabilire se ciò rifletta un’appropriatezza prescrittiva migliore, caratteristiche della domanda o semplicemente prassi di classificazione più “generose” – ma segnala che confrontare le Regioni sul solo rispetto dei tempi, senza guardare a come vengono distribuite le classi di priorità, rischia di restituire una classifica fuorviante. La stessa Agenas ha riconosciuto l’anomalia, definendo “non coerente” l’elevata quota di prescrizioni a 120 giorni osservata in alcune Regioni, e ha annunciato un confronto con le Regioni per uniformare i comportamenti prescrittivi (Olmastroni, Turati, 2026).

  1. Conclusioni

Il primo elemento che emerge da questo percorso riguarda proprio l’oggetto della riforma: il CUP unico regionale. Il D.L. 73/2024 ne ha fatto un obbligo di legge, ma il confronto tra le Regioni raccontato in queste pagine mostra uno stato di attuazione fortemente diseguale, che il solo dato Agenas sull’utilizzo dell’agenda CUP – spesso vicino o pari al 100% – non riesce a cogliere da solo. Usare l’agenda CUP per quasi tutte le prenotazioni non equivale infatti ad avere un sistema realmente unico: significa soltanto che gli operatori passano attraverso lo stesso applicativo, non che quell’applicativo copra l’intera offerta regionale, pubblica e privata, in tempo reale, né che gestisca in modo efficace disdette e liste d’attesa.

Le situazioni regionali analizzate confermano una geografia a più velocità, più che un percorso uniforme verso un unico traguardo. Poche Regioni possono dirsi vicine a un sistema realmente integrato: la Sardegna dispone già di un’infrastruttura unica con prenotazioni interaziendali e catalogo condiviso, e dal 2025 ha avviato il passaggio a un operatore unico regionale; il Veneto ha un’agenda CUP quasi esclusiva, ma la gestisce ancora per singola Azienda ULSS piuttosto che attraverso un vero sportello unico. All’estremo opposto, la maggioranza delle Regioni opera ancora per bacini provinciali o aziendali, sotto un layer regionale che spesso funge più da instradamento telefonico centralizzato che da reale unificazione delle agende: è il caso dell’Emilia-Romagna, dove CUPweb resta organizzato per singola Azienda USL; della Sicilia e della Puglia, tuttora affidate rispettivamente alle ASP e alle ASL provinciali; e del Lazio, dove il ReCUP regionale convive con call center provinciali paralleli per la libera professione, come quello di Latina. Il Piemonte rappresenta forse il caso più emblematico di questa fase di transizione: un CUP di nuova generazione, potenziato con l’intelligenza artificiale, il cui avvio resta bloccato da un contenzioso amministrativo, convive con un sistema-ponte che nel tempo si è esteso ben oltre le tre province in cui era nato, senza però diventare formalmente il CUP unico richiesto dalla norma. La Lombardia, infine, è l’unica Regione ad aver avviato ex novo la costruzione di un vero CUP unico seguendo alla lettera la riforma del 2024, ma con un cronoprogramma già rivisto più volte e un’adesione delle strutture private accreditate ancora minima.

Trent’anni di norme, sei decreti attuativi, un CUP unico regionale che esiste più sulla carta che nella pratica, una piattaforma nazionale appena rinnovata che già mostra le sue crepe metodologiche: il quadro che emerge da questo percorso non è quello di un sistema fermo, ma di un sistema che rincorre da tre decenni lo stesso obiettivo senza mai raggiungerlo del tutto. Proviamo a mettere in fila che cosa resta da fare, distinguendo tra ciò che riguarda la misurazione del fenomeno e ciò che riguarda la sua sostanza.

Il primo nodo è quello che misuriamo, e come lo misuriamo. Come abbiamo visto, la PNLA oggi registra la prima disponibilità proposta, non l’appuntamento effettivamente accettato né, tanto meno, la prestazione erogata: sono tre fotografie diverse dello stesso percorso, e oggi ne abbiamo solo una, per di più parziale. Rendere sistematico il confronto tra questi tre momenti – magari partendo proprio dal caso già segnalato dall’OCPI, quello delle visite con priorità B in Campania, dove la quota di prime disponibilità entro soglia crolla di oltre trenta punti una volta arrivati agli appuntamenti realmente accettati – non è un esercizio statistico fine a sé stesso: è la differenza tra raccontare quanto il sistema offre e quanto il cittadino ottiene. Allo stesso modo, affiancare ai tempi medi l’intera distribuzione delle attese (percentili, code più lunghe realmente osservate) darebbe una fotografia più onesta di quella restituita da un unico dato aggregato di “rispetto della soglia”, che per costruzione appiattisce i casi di attesa più lunga.

Il secondo nodo è quello che la piattaforma non vede affatto. Le circa 32 milioni di prestazioni monitorate nel 2025 sono solo un quinto dei 147 milioni di prestazioni ambulatoriali complessive a carico del SSN: ampliare la copertura oltre le attuali 14 tipologie di visite e 22 di esami – includendo, ad esempio, le prestazioni di controllo – è condizione minima perché il monitoraggio dica qualcosa di rappresentativo sull’intero sistema. E c’è un punto ancora più radicale: quando un CUP non offre alcuna disponibilità e il cittadino non arriva nemmeno alla fase di prima proposta, quella domanda diventa invisibile agli indicatori. Se questi tentativi a vuoto non vengono in qualche modo tracciati, il fenomeno delle “agende chiuse” – che la legge vieta dal 2005 e che il DL 73/2024 ha sanzionato più duramente – rischia di restare sistematicamente sottostimato proprio nei dati che dovrebbero segnalarlo.

Il terzo nodo è la scala territoriale. Il dato regionale, per quanto sia già un progresso rispetto alla sola media nazionale, ha un’utilità limitata per chi deve concretamente scegliere dove prenotarsi: solo un dettaglio fino al livello di Azienda sanitaria e di singola struttura, che distingua pubblico e privato accreditato, permetterebbe di trasformare la trasparenza in uno strumento realmente utilizzabile dal cittadino – oltre che di verificare, azienda per azienda, se il CUP “unico” richiesto dalla riforma del 2024 sia davvero tale. A questo si aggiunge un problema più tecnico ma non meno concreto: rendere i dati scaricabili in formati utilizzabili per analisi sistematiche, e non solo consultabili in bollettini periodici (Olmastroni, Turati, 2026).

Il quarto nodo riguarda ciò che sta a monte del CUP. Un sistema di prenotazione può funzionare alla perfezione, ma se la domanda “vera” di prestazioni è strutturalmente più ampia di quella che arriva effettivamente al CUP – perché la prescrizione non è appropriata, perché il cittadino rinuncia prima ancora di prenotare, perché parte della domanda si sposta verso il privato o l’intramoenia – il problema resta a monte, e nessuna riorganizzazione degli sportelli di prenotazione può risolverlo da sola. È qui che entra in gioco il RAO (Raggruppamenti di Attesa Omogenei)[2]: promuoverne un uso più diffuso e omogeneo tra i medici di medicina generale significa intervenire sulla cornice stessa dentro cui il CUP smista le richieste, prima ancora che sul CUP.

Il quinto nodo, forse il più trascurato, è quello che succede quando il sistema non funziona. Al momento la PNLA non offre alcuna guida su cosa fare quando i tempi massimi non vengono rispettati. La piattaforma non indica le modalità per presentare segnalazioni o richieste di tutela, privando il cittadino di informazioni indispensabili per esercitare i propri diritti. È un vuoto che pesa doppiamente: da un lato lascia solo il cittadino nel momento in cui la promessa normativa non si realizza; dall’altro toglie a Regioni e Ministero un canale strutturato per far emergere, dal basso, dove il sistema sta effettivamente cedendo.

Se c’è un filo che lega la Legge 724 del 1994 al PNGLA 2026-2028, passando per il divieto di chiudere le agende del 2005, i finanziamenti tecnologici del 2018-2019 e il CUP unico regionale del 2024, è proprio questo: ogni tappa ha provato ad aggiungere uno strumento – un divieto, una sanzione, un finanziamento, un obbligo contrattuale – senza che il precedente avesse davvero risolto il problema. Il duplice ritardo, normativo e tecnologico, che attraversa la storia dei CUP non è quindi un incidente di percorso, ma il sintomo di un indebolimento più ampio e progressivo del Servizio Sanitario Nazionale, che richiede insieme investimenti strutturali sul personale, riforme organizzative coraggiose, una trasformazione digitale compiuta – e non solo annunciata – e misure efficaci per governare una domanda di prestazioni che cresce più in fretta di quanto il sistema riesca ad assorbire.

 Bibliografia

[1] Il Cup integrato configura una situazione in cui diversi CUP aziendali si interfacciano con un modulo regionale “orchestratore”.

[2]  I RAO (Raggruppamenti di Attesa Omogenei) sono il meccanismo che decide se una prescrizione ha 72 ore, 10, 30 o 120 giorni di margine per la sua attuazione.

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