Giovanni Carnazza e Francesco Tomasone osservano che gli interessi e la debole crescita hanno minato lo sforzo fiscale degli ultimi vent’anni per ridurre il rapporto debito/Pil, malgrado il contenimento della spesa, anche sanitaria e per l’istruzione. I due autori mostrano che una strategia concentrata sulla riduzione del debito può risultare inefficace, oltre che socialmente dannosa, e ritengono necessario un consolidamento graduale e selettivo, capace di proteggere welfare, investimenti e crescita.
Dalla firma del Trattato di Maastricht, il rapporto debito/Pil è diventato quasi una bussola morale. Un debito elevato può aumentare la vulnerabilità ai tassi d’interesse e restringere gli spazi di intervento nelle crisi ma la sostenibilità non può essere valutata mediante una soglia unica e meccanica, poiché dipende dalla crescita, dal costo del finanziamento e dalla capacità del paese di rifinanziare il debito (Blanchard et al., 2021). Il punto non è ignorare il debito italiano ma chiedersi se sia efficace ridurlo insistendo quasi esclusivamente sul numeratore del rapporto quando l’esperienza degli ultimi decenni mostra risultati modesti e costi sociali potenzialmente molto elevati.
Il paradosso italiano. Tra il 2008 e il 2019 l’Italia ha accumulato avanzi primari per circa 16,3 punti di Pil, uno sforzo superiore a quello di gran parte dei partner europei. Nello stesso periodo, tuttavia, il rapporto debito/Pil è aumentato di circa 30,4 punti percentuali. La Figura 1 non dimostra che gli avanzi primari siano inutili: senza di essi il debito sarebbe cresciuto ancora di più. Mostra però che, da soli, non sono sufficienti. L’Italia, dunque, si colloca contemporaneamente tra i paesi con i maggiori avanzi primari e tra quelli che hanno registrato uno degli aumenti più consistenti del debito. Ci si dovrebbe, quindi, chiedere se la politica di bilancio corrente debba essere così fortemente vincolata dall’eredità del passato e da una governance europea orientata alla riduzione del rapporto debito/Pil attraverso la limitazione degli spazi fiscali.
Figura 1: Saldo primario cumulato e variazione del rapporto debito/Pil nei paesi dell’UE
Nota: Il saldo primario cumulato è la somma dei saldi primari annuali tra il 2008 e il 2019, espressi in rapporto al Pil. La variazione del debito è calcolata tra la fine del 2007 e la fine del 2019. Ogni punto rappresenta un paese dell’Unione Europea; l’Italia è evidenziata separatamente. La linea tratteggiata indica una semplice correlazione descrittiva, non causale.
Fonte: Elaborazioni degli autori su dati Eurostat
Oltre al saldo primario, la dinamica del debito dipende dallo snowball effect – l’interazione tra interessi, crescita nominale e debito iniziale – e dagli aggiustamenti stock-flussi. La Tabella 1 evidenzia la specificità italiana. Il confronto tra saldo complessivo e saldo primario è particolarmente significativo: nel caso italiano, un avanzo primario cumulato del 16,3% del Pil convive con un saldo complessivo cumulato pari a circa il -35% del Pil, rendendo immediatamente visibile il peso assunto dalla spesa per interessi. Gli avanzi primari hanno ridotto il rapporto debito/Pil di 16,3 punti ma la spesa per interessi lo ha aumentato di 51,3 punti, solo in parte compensati dai 14,2 punti riconducibili alla crescita nominale. Ne è derivato uno snowball effect positivo di 37,2 punti, cui si sono aggiunti 9,6 punti di aggiustamenti stock-flussi. Il debito è, dunque, cresciuto non per assenza di consolidamento ma nonostante il consolidamento fiscale. Al contrario, pochi paesi europei hanno registrato un avanzo primario cumulato mentre la maggior parte è stata caratterizzata da disavanzi cumulati ancor prima di prendere in considerazione l’apporto della spesa per interessi.
Tabella 1: Scomposizione cumulata della variazione del rapporto debito/Pil nei paesi dell’UE
Nota: La variazione del rapporto debito/Pil è misurata tra la fine del 2007 e la fine del 2019. I valori cumulati sono ottenuti sommando i contributi annuali del periodo 2008-2019. I contributi positivi fanno aumentare il debito, quelli negativi lo riducono. Lo snowball effect combina l’impatto della spesa per interessi e della crescita nominale, mentre gli aggiustamenti stock-flussi sono ottenuti per differenza. Il verde indica effetti favorevoli, il rosso effetti sfavorevoli. Eventuali scarti dipendono dagli arrotondamenti.
Fonte: Elaborazioni degli autori su dati Eurostat
Sempre considerando il periodo tra il 2008 e il 2019, la Figura 2 mette in luce la posizione emblematica dell’Italia: uno dei maggiori avanzi primari d’Europa convive con uno dei più elevati snowball effect. Quando il debito iniziale è alto, anche un differenziale non enorme tra costo medio del debito e crescita nominale produce effetti rilevanti: risorse raccolte con le imposte o sottratte alla spesa primaria vengono così assorbite dal servizio del debito. In tal senso, sarebbe forse giusto chiedersi se la politica di bilancio corrente dovrebbe essere così sottomessa all’eredità del passato e al sistema di governance europeo così stringente e volto alla riduzione del rapporto debito/Pil attraverso forti limitazioni degli spazi fiscali. Una possibile risposta non consiste necessariamente nell’abbandonare il consolidamento fiscale ma nel renderlo (almeno) più graduale e selettivo, evitando che la correzione dei conti comprometta le componenti della spesa che sostengono crescita e coesione sociale. In questa prospettiva, la sostenibilità del debito dipende non soltanto dalla capacità di contenerne il numeratore ma anche da quella di non indebolire il denominatore.
Figura 2: Saldo primario cumulato e snowball effect nei paesi dell’UE
Nota: Lo snowball effect misura l’impatto congiunto della spesa per interessi e della crescita nominale sulla dinamica del rapporto debito/Pil. I valori riportano il contributo cumulato nel periodo 2008-2019: valori positivi indicano un aumento del rapporto, valori negativi una riduzione. Ogni punto rappresenta uno dei 27 paesi dell’Unione Europea; l’Italia è evidenziata separatamente. La linea tratteggiata mostra una semplice relazione descrittiva e non va interpretata in senso causale.
Fonte: Elaborazioni degli autori su dati Eurostat
La prospettiva di lungo periodo conferma il punto: tra il 1999 e il 2019 l’Italia ha accumulato avanzi primari per circa 37,4 punti di Pil, ma il rapporto debito/Pil è aumentato comunque di quasi 20 punti. Prescrivere semplicemente “più avanzo” significa riproporre una cura già sperimentata. Il punto non è rinunciare agli avanzi primari, ma evitare che diventino un obiettivo separato dalle loro conseguenze. Un avanzo ottenuto proteggendo investimenti e servizi essenziali non equivale a uno costruito comprimendo prevenzione sanitaria o istruzione. La stessa correzione contabile può produrre effetti diversi sulla crescita e sulla sostenibilità futura del debito.
L’errore di guardare soltanto al numeratore. Ridurre il disavanzo può sembrare il modo più diretto per contenere il debito ma quest’ultimo è misurato in rapporto al Pil e una manovra restrittiva può migliorare il saldo riducendo, nello stesso tempo, produzione, occupazione, investimenti e gettito. Se la caduta del Pil è abbastanza forte, il rapporto può diminuire molto meno del previsto o persino aumentare. Durante la crisi europea, i paesi che adottarono i consolidamenti più intensi registrarono spesso una crescita inferiore alle previsioni, perché gli effetti recessivi delle manovre erano stati sottovalutati. Gli studi confermano che i consolidamenti tendono a comprimere il Pil, i consumi e gli investimenti, sia quando si fondano sulle entrate sia quando prevalgono i tagli alla spesa (Blanchard e Leigh, 2013; Guajardo et al., 2014). Conta anche il momento. Jordà e Taylor (2016) stimano che una correzione pari all’1% del Pil comporti, nell’arco di cinque anni, una perdita di Pil reale di circa il 3,5% se attuata in una fase depressiva, contro l’1,8% in una fase espansiva. Il danno può diventare persistente: minori investimenti, occupazione e competenze riducono capacità produttiva e gettito futuro, riassorbendo parte del beneficio iniziale sul saldo (DeLong e Summers, 2012; Fatás e Summers, 2018). Ridurre il numeratore comprimendo il denominatore può quindi ostacolare lo stesso obiettivo della manovra.
Il welfare non è una variabile residuale. Il rischio è maggiore quando l’aggiustamento colpisce sanità, istruzione, tutela dalla disoccupazione e servizi sociali. Il welfare non è soltanto un costo ma anche uno strumento di assicurazione collettiva, redistribuzione e stabilizzazione macroeconomica. La Figura 3 mostra concretamente come il consolidamento fiscale possa riflettersi non soltanto sui saldi di bilancio ma anche sulle risorse destinate a settori essenziali per la tenuta sociale ed economica. Tra il 2010 e il 2019 la spesa sanitaria reale pro capite si è ridotta di quasi il 9% e nel 2024 era ancora inferiore di circa il 3% al livello del 2010. Per l’istruzione la dinamica è più netta: tra il 2007 e il 2019 la spesa reale pro capite è diminuita di oltre il 17% e nel 2024 restava inferiore di circa il 9% rispetto al 2007.
Figura 3: Spesa pubblica per sanità e istruzione
(a) Spesa reale pro capite
(b) Spesa in percentuale del Pil
Nota: Il Panel A riporta la spesa pubblica per sanità e istruzione espressa in euro pro capite a prezzi costanti del 2020. I valori reali sono ottenuti deflazionando la spesa nominale mediante il deflatore del Pil e rapportandola alla popolazione media dell’anno, calcolata come media tra la popolazione residente al 1° gennaio dell’anno considerato e quella al 1° gennaio dell’anno successivo. Il Panel B mostra la spesa nominale per ciascuna funzione in percentuale del Pil nominale. Le linee continue rappresentano i valori annuali osservati, mentre le linee tratteggiate indicano i rispettivi trend quadratici stimati sull’intero periodo 1999-2024. Eventuali discrepanze sono dovute agli arrotondamenti.
Fonte: Elaborazioni degli autori su dati Eurostat
Nel 2024 la spesa per istruzione era pari a circa il 4% del Pil, contro quasi il 4,5% nel 2007; quella sanitaria, esaurito il picco pandemico, era tornata intorno al 6,6%. La figura non dimostra che ogni riduzione sia stata causata dalle politiche sul debito ma mostra il rischio di usare la spesa sociale come variabile di aggiustamento, comprimendo investimenti da cui dipendono salute, mobilità sociale, capitale umano e crescita futura. Il welfare contribuisce anche a stabilizzare il reddito disponibile e la domanda. Nel campione europeo analizzato da Dolls et al. (2012), imposte, contributi e trasferimenti assorbono in media il 38% di uno shock proporzionale al reddito e il 47% di uno shock da disoccupazione. Neppure l’idea che redistribuzione e crescita siano necessariamente in conflitto trova un sostegno generale nei dati: una minore diseguaglianza dei redditi è associata a una crescita più rapida e duratura mentre la redistribuzione appare generalmente non dannosa per la crescita, salvo quando assume dimensioni particolarmente elevate (Berg et al., 2018).
Una responsabilità fiscale diversa. Una politica responsabile dovrebbe proteggere gli interventi che sostengono capacità produttiva, coesione sociale e stabilizzazione. Una strategia alternativa dovrebbe combinare gradualità dell’aggiustamento, tutela della spesa sociale e misure capaci di rafforzare il denominatore, come investimenti efficaci, occupazione e produttività. Non si tratta di sostituire la disciplina con la spesa indiscriminata ma di riconoscere che la qualità del bilancio conta quanto il saldo. La vera alternativa non è, quindi, tra responsabilità fiscale e welfare ma tra modi diversi di perseguire la sostenibilità del debito. Una possibile strada, come anticipato, consiste in un consolidamento graduale e selettivo, che riduca sprechi e spese meno produttive senza comprimere sanità, istruzione e investimenti, accompagnando l’aggiustamento con politiche capaci di sostenere occupazione, produttività e crescita. L’obiettivo non sarebbe rinviare la riduzione del rapporto debito/Pil ma perseguirla senza indebolire il denominatore del rapporto. Nel caso italiano, dove il debito è rimasto elevato nonostante decenni di avanzi primari, questo significa interrogarsi non soltanto su quanto aggiustamento realizzare ma anche su come realizzarlo e su quali spese proteggere.
fonte: https://eticaeconomia.it/debito-pubblico-vale-davvero-la-pena-sacrificare-il-welfare/
