La definizione dei caregiver (Art. 2 DDL 2789)
Il disegno di legge A.C. 2789, presentato al Consiglio dei Ministri il 12 gennaio 2026 relativo al “Riconoscimento e tutela delle persone che assistono e si prendono cura dei propri cari”, rappresenta il tentativo del Governo di colmare una “lacuna strutturale” del welfare italiano.
La norma giunge in un clima di pressione internazionale, alimentata dalla condanna dell’Italia da parte del Comitato ONU sui diritti delle persone con disabilità (ottobre 2022) per l’assenza di una tutela giuridica effettiva verso chi assiste i propri cari.
Il disegno di legge (DDL) 2789 si pone l’obiettivo di riconoscere il ruolo del caregiver non solo come “espressione di solidarietà”, ma come figura dotata di un preciso valore economico. Gli obiettivi dichiarati sono la prevenzione dell’isolamento, la tutela contro la discriminazione e il coinvolgimento del caregiver familiare nella pianificazione dei servizi.
- L’articolo 2: Anatomia di una definizione complessa
L’articolo 2 del disegno di legge costituisce il cuore “definitorio” del provvedimento. Rispetto alla prima definizione del caregiver familiare contenuta nella Legge di Bilancio 2018 (Art. 1, comma 255, L. 205/2017), il testo attuale introduce parametri più rigidi e una suddivisione in profili.
Requisiti soggettivi e legami parentali.
Il comma 1 definisce il caregiver familiare come una persona maggiore di età. Il legame con l’assistito è circoscritto a:
- Coniuge, parte dell’unione civile o convivente di fatto (L. 76/2016);
- Parenti o affini entro il secondo grado;
- Parenti entro il terzo grado, ma solo nei casi previsti dall’art. 33 della Legge 104/1992 (ovvero quando i congiunti più stretti sono assenti, ultra-sessantacinquenni o affetti da patologie).
Le condizioni dell’assistito
Perché si possa parlare di caregiver, la persona assistita deve trovarsi in una di queste condizioni certificate:
- disabilità grave (Art. 3, c. 3, L. 104/1992);
- titolarità dell’indennità di accompagnamento;
- una condizione di non autosufficienza definita dai recenti decreti legislativi (D.Lgs. 62/2024 e D.Lgs. 29/2024).
Questa definizione è leggermente più ampia della precedente (Art. 1, comma 255, L. 205/2017), includendo per la prima volta i caregiver di persone con disabilità grave che necessitano di sostegno intensivo, anche se prive di indennità di accompagnamento o certificazione di non autosufficienza.
La natura dell’attività e la compatibilità
Il comma 2 dell’art. 2 specifica che si tratta di un’attività non professionale svolta nell’ambiente domestico, comprendente sia bisogni primari (igiene, alimentazione) sia incombenze strumentali (gestione farmaci, trasporti, finanze). Il comma 3 introduce una novità rilevante: la funzione di caregiver è compatibile con attività assistenziali retribuite verso la stessa persona, ma in tal caso il caregiver è escluso dal contributo economico previsto dal successivo art. 13, di cui ci occuperemo in futuro. La ratio è permettere la contrattualizzazione del familiare (es. tramite il budget di progetto) garantendogli tutele lavoristiche, evitando però la sovrapposizione con sussidi pubblici diretti.
L’individuazione di più caregiver
A differenza del passato, la legge ammette la coesistenza di più caregiver per lo stesso assistito, a condizione che siano conviventi. I genitori, invece, sono riconosciuti caregiver del figlio anche se non conviventi.
I Quattro Profili Assistenziali
Il punto di maggiore attrito è la classificazione del caregiver in quattro profili basati sulla convivenza (o meno) e sull’impegno orario di cura e di assistenza:
- Caregiver prevalente: convivente, con carico ≥ 91 ore settimanali (circa 13 ore/giorno). È l’unico profilo che accede al contributo economico previsto dall’art. 13 del DDL;
- Caregiver convivente: impegno tra 30 e 90 ore settimanali;
- Caregiver non convivente: impegno ≥ 30 ore settimanali;
- Caregiver occasionale/leggero: convivente o meno, tra 10 e 29 ore settimanali.
- Le criticità
L’art. 2 del DDL 2789 sui caregiver è uno dei più importanti di tutto l’articolato ed evidenzia subito diverse criticità, che sono:
- L’esclusione degli amici e delle reti affettive: Occorrerebbe invece includere nella definizione di caregiver le persone con cui l’assistito abbia una comprovata relazione affettiva o amicale stabile. Questo riconoscimento è già presente in leggi regionali (es. Friuli-Venezia Giulia L.R. 16/22) e risponde ai cambiamenti demografici e alla crescente solitudine degli anziani.
- L’invisibilità dei giovani caregiver: Il vincolo della “maggiore età” per essere riconosciuti come caregiver esclude circa 391.000 giovani caregiver che esistono in Italia, spesso minorenni, che svolgono un ruolo di cura reale ma che rimangono privi di tutele scolastiche e sociali specifiche.
- Monetizzazione vs Servizi: legare il riconoscimento a criteri selettivi estremi (ISEE < 15.000 euro e 91 ore di cura) lascia senza supporti adeguati la stragrande maggioranza dei 7 milioni di caregiver italiani privilegiando una misura economica per pochi piuttosto che garantire servizi a molti.
- Confronto internazionale: chi è il caregiver negli altri paesi europei?
L’analisi comparativa evidenzia come l’Italia stia adottando un modello più restrittivo rispetto ad altri paesi europei che hanno già sistemi di Long-Term Care (LTC) consolidati.
Francia: Il legame “stretto e stabile”
La normativa francese (Legge ASV 2015) definisce il caregiver (proche aidant) come chiunque fornisca aiuto regolare e frequente in modo non professionale. La definizione è estremamente inclusiva: non richiede legami di parentela, ma un “legame stretto e stabile” con la persona assistita, valorizzando la scelta dell’assistito e le reti di prossimità non biologiche.
Germania: La centralità dell’intensità (Pflegepersonen)
In Germania, i caregiver sono definiti legislativamente come persone che forniscono assistenza domiciliare non professionale per almeno 10 ore settimanali distribuite su almeno due giorni. La definizione include esplicitamente amici e vicini. Il sistema tedesco garantisce contributi pensionistici e assicurazione contro gli infortuni direttamente a chi rispetta questi parametri, riconoscendo formalmente il valore del lavoro di cura indipendentemente dal DNA.
Paesi Bassi: Il concetto di Mantelzorger
Il termine olandese Mantelzorger descrive chi si prende cura di qualcuno a causa di una relazione interpersonale diretta. Il supporto è fortemente decentralizzato ai comuni, che effettuano le cosiddette “conversazioni al tavolo della cucina” (kitchen table conversations) per valutare i bisogni reali della coppia assistito-caregiver, senza rigide griglie orarie predefinite per legge.
Finlandia: L’accordo formale (Carer Agreement)
Il modello finlandese è tra i più strutturati: il caregiver (parente o “altra persona vicina”) firma un contratto formale con la municipalità. Questo “accordo del caregiver” garantisce un’indennità (minimo 472 € nel 2025) e, soprattutto, il diritto obbligatorio a 2-3 giorni di riposo mensile, durante i quali il comune deve garantire la sostituzione dell’assistenza.
Differenze Macro: Sud vs Nord Europa
Le comparazioni fra i vari paesi evidenziano una spaccatura europea:
- I paesi del Sud Europa (Italia, Spagna, Portogallo) tendono a definizioni più restrittive, focalizzate sui legami di sangue e sulla co-residenza;
- I paesi Nordici e Continentali (Svezia, Finlandia, Germania, Paesi Bassi) si stanno muovendo verso definizioni basate sulla relazione di fiducia scelta dall’assistito, integrando il caregiver come un “partner” paritario del sistema pubblico.
- Conclusioni
Con questo articolo avvio una analisi approfondita del DDL 2789 sui caregiver familiari presentato dal Governo gennaio 2026 ed attualmente in discussione in Parlamento. Questa prima analisi si sofferma sulla definizione del caregiver che è contenuta nell’art. 2 del DDL, un articolo fondamentale nel complesso dell’articolato.
Ebbene, la definizione del caregiver, anche alla luce del confronto internazionale, appare ancora troppo ancorato a una visione “burocratica” e “familista” della relazione di cura. Mentre l’Europa riconosce l’importanza delle reti di prossimità e dei giovani caregiver, l’Italia propone una definizione che rischia di lasciare “invisibili” milioni di persone che non rientrano nei rigidi parametri orari o anagrafici proposti dall’articolo 2. Il passaggio da una cura come “fatto privato” a una cura come “bene comune” richiederebbe, invece, una definizione più flessibile e centrata sull’autodeterminazione della persona assistita.
Suscita inoltre perplessità l’ampia classificazione dei caregiver in 4 profili, argomento su cui torneremo nel momento in cui tratteremo gli articoli sui benefici legati all’appartenenza ai diversi profili.
Bibliografia
Disegno di legge (DDL) n. AC 2789 del 6/2/2026 ad iniziativa del Governo: Riconoscimento e tutela delle persone che assistono e si prendono cura dei propri cari”.
Rocard E., Llena-Nozal A., Supporting informal carers of older people: Policies to leave no carer behind, Health Working Papers OECD, Health Working Paper No. 140, 2022.
Servizio Studi di Camera e Senato Dossier del 2/3/2026: Riconoscimento e tutela delle persone che assistono e si prendono cura dei propri cari”.
fonte: https://francopesaresi.blogspot.com/2026/05/chi-e-il-caregiver-familiare-nel.html
